Tres paradigmas y una misma tradición institucionalizada en la gestión del riesgo en Colombia

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A propósito de la tragedia en Mocoa, Putumayo

Existen en Colombia tres paradigmas aún vigentes que han configurado la actual tradición institucionalizada de la prevención y gestión del riesgo y los desastres, que explican la ocurrencia cíclica de eventos de gran magnitud aún a pesar de los importantes avances que se han presentado en las últimas tres décadas en su concepción como construcciones sociales e históricas. Si bien el fenómeno de la niña ocurrido en el periodo 2010-2011 exigió la actualización del antiguo Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres -SNPAD-, en el actual Sistema Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -SNGRD-, la situación vivida en Mocoa pone en entredicho la efectividad de las políticas locales, nacionales e internacionales orientadas a la gestión del riesgo y la prevención de desastres.

Durante gran parte del siglo XX y hasta mediados de la década del 80 el riesgo era un concepto inexistente en la conciencia social y en el desarrollo de las políticas públicas colombianas. En este sentido, los desastres difícilmente se podían concebir como situaciones prevenibles y el paradigma dominante era la respuesta de emergencia una vez ocurrido lo que era considerado inevitable o natural. Antes que la prevención, la concepción dominante era la de la preparación para la atención centrada en los organismos de salud, la defensa civil, los cuerpos de bomberos y la Cruz Roja, y donde los planes de acción se orientaban fundamentalmente a la formulación de planes de contingencia una vez ocurrido el desastre. De esta forma, era fundamentalmente la filantropía de organizaciones de origen internacional y de entidades particulares de origen local o nacional, así como la caridad y la beneficencia social, antes que la acción pública o institucional, la que posibilitaba y gestionaba los recursos para atender los efectos de los desastres y calamidades ocurridas periódicamente.

Sería con la crisis social, política e institucional generada por la magnitud de los sucesos de noviembre de 1985 que se daría el primer gran salto en las políticas públicas colombianas orientadas a la prevención de desastres a nivel nacional. La presión social ante la posibilidad de haber previsto o prevenido las situaciones de Armero y el Palacio de Justicia obligaron al entrante gobierno de Virgilio Barco (1986-1990) a formular el primer sistema nacional para la prevención de desastres ante el fracaso de los esquemas de atención de emergencias existentes. Se iniciaría así el posicionamiento social y político de un nuevo paradigma, el de la prevención de desastres, que tendría que incorporarse como un componente del desarrollo socioeconómico del país y el Estado. Esto llevaría a establecer “mecanismos institucionales para planificar y gobernar el territorio nacional de acuerdo con evaluaciones y cálculos de riesgos” [1], permitiendo formular un sistema de prevención de desastres cuyos ejes de acción eran la prevención y la mitigación, bajo una concepción descentralizada y descentralista del sistema, con partición ciudadana y con la información pública como instrumento fundamental de promoción del sistema [2].

Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres
Fuente: Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres - UNGRD.

 

A pesar de lo avanzado del sistema para su época, tanto a nivel local como internacional, y de contar como elemento central con un concepto progresista como el de la vulnerabilidad social, la tradición de la respuesta de emergencia y la falta de voluntad política y de adecuación institucional llevaron a que este nuevo paradigma se limitara fundamentalmente a la acción preventiva frente a situaciones particulares y a la preparación para la atención, antes que al desarrollo de políticas de planificación y gobierno territorial, como llego a concebirse en un principio. Sin embargo, en la década del 90 y en respuesta agendas internacionales impulsadas por la ONU comenzó a adquirir forma un tercer paradigma hoy igualmente institucionalizado, el de la gestión del riesgo de desastre. Este paradigma ha estado orientado, como lo estuvo en un principio el sistema nacional aunque con algunas variaciones importantes, a incorporar el concepto de riesgo en la planificación territorial y la planificación para el desarrollo. Es bajo este enfoque, dominante en la actualidad, que se vienen formulando las políticas de adaptación y mitigación del cambio climático y en el que se ha posicionado el complejo concepto de resiliencia, dejado en segundo plano el de la vulnerabilidad social.

De esta forma, la formulación de los sistemas nacionales y locales de gestión del riesgo han tenido su origen en el paradigma de la respuesta de emergencia (orientado a la atención a posteriori), ampliado años después bajo los paradigmas de la prevención de desastres (orientado a la preparación ante el desastre) y la gestión del riesgo de desastres (orientado a la planificación territorial y del desarrollo). Estas tres aproximaciones se articulan actualmente en una misma tradición institucionalizada del riesgo en Colombia, que sigue teniendo como base la visión “naturalista” de los desastres y los riesgos, concebidos fundamentalmente como un producto de la falta de desarrollo y como un problema de gobierno técnico del territorio, con una baja o nula participación democrática de la sociedad.

Evolución de la institucionalización del riesgo en Colombia
Fuente: Riesgo y reestructuración espacial en la cuenca urbana del río Tunjuelo [3].

 

El caso de Mocoa pone de manifiesto el peso que aún después de 30 años de elaboraciones y discusiones sigue teniendo el paradigma de la respuesta de emergencia en el gobierno de nuestros territorios y ciudades, y la pérdida de la experiencia adquirida y los avances alcanzados en la década de 1980 en cuanto a la perspectiva de la vulnerabilidad social. En este sentido, también se expone el fracaso del actual SNGRD a pesar de haber cumplido en su formulación con toda la receta internacional de la ONU y el Banco Mundial para la gestión del riesgo de desastres, la resiliencia y la adaptación al cambio climático. Esta situación se evidenció en la nula capacidad del sistema para propiciar la implementación de acciones tendientes a la prevención y no mucho más que marginal en la atención de una catástrofe hace muchos meses anunciada.

Un par de días antes de la catástrofe de Mocoa tuve la oportunidad de presentar en un panel en la Uniagraria los resultados de la investigación de magíster sobre el riesgo y los procesos de reestructuración espacial actualmente en curso en la ciudad de Bogotá, frente a la cual algunos estudiantes reaccionaron indignados e impotentes frente al complejo panorama al que nos enfrentamos a futuro si mantenemos los actuales modelos de desarrollo y urbanización. Ante la sin salida de la falta de voluntad política y de la falta de continuidad en el desarrollo de las políticas públicas asociadas a los temas ambientales y de gestión del riesgo expresada por el moderador en aquel momento, la única respuesta que pude dar fue que por encima de la voluntad política se encuentra la voluntad social para exigir y producir cambios.

En este sentido el riesgo tiene que dejar de ser asumido como un problema técnico para la administración del territorio, detrás del cual se escondan intereses ocultos, y convertirse en un problema fundamentalmente político y democrático que involucre al conjunto de la sociedad, permitiendo cuestionar de fondo el modelo económico y de desarrollo que ni los lineamientos de las élites técnicas y políticas a nivel local, ni de los organismos multilaterales a nivel internacional, están interesados señalar. De aquí la importancia de la reciente ola de consultas populares frente al desarrollo de actividades económicas de alto impacto socioambiental que de una u otra forma se han venido constituyendo en un mecanismo de gestión prospectiva, democrática y social del riesgo y que paradójicamente se han convertido en un obstáculo para los intereses que representa la élite política colombiana en el poder.

Referencias

[1] Zeiderman, Austin, y Laura Astrid Ramírez Elizalde. «Apocalipsis anunciado: Un viraje en la política de riesgo en Colombia a partir de 1985». Revista de Ingeniería, n.o 31 (2010): 125.

[2] Ramírez Gómez, Fernando, y Omar Cardona Arboleda. «El sistema nacional para la atención y prevención de desastres en Colombia». En Estado, sociedad y gestión de los desastres en América Latina: en busca del paradigma perdido., 214-55. Lima, Perú: La RED / Flacso / ITDG-Perú, 1996.

[3] Cárdenas Roa, Leonel Adrián. «Riesgo y reestructuración espacial en la cuenca urbana del río Tunjuelo». Maestría, Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Artes, 2016. www.bdigital.unal.edu.co/54545/.

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